Modello Viennese e CLT : paradigmi possibili per la rigenerazione urbana

 

C'è qualcosa di profondamente contraddittorio nella città italiana contemporanea, una contraddizione che osservo con crescente inquietudine da anni: non ha mai avuto così tante abitazioni vuote — secondo il Censimento permanente ISTAT del 2021 si contano oltre 10 milioni di unità immobiliari non occupate sul territorio nazionale — eppure non ha mai avuto così tante persone incapaci di permettersi un tetto dignitoso. Roma, Milano, Bologna, Firenze, Napoli: in ciascuna di queste metropoli il mercato delle locazioni ha raggiunto livelli che rendono strutturalmente impossibile per un lavoratore con reddito mediano accedere a un alloggio nel tessuto urbano consolidato. A Milano, il canone medio di un bilocale in affitto nel 2024 supera i 1.400 euro mensili, mentre il salario mediano dei lavoratori dipendenti si attesta attorno ai 1.700 euro netti. Il calcolo è impietoso: oltre l'80% del reddito per la sola voce abitativa, una soglia che l'Unione Europea considera già al di sopra del 40% come indicatore di "stress abitativo" grave. Non siamo di fronte a un'anomalia congiunturale, bensì alla conseguenza strutturale di decenni di politiche urbanistiche che hanno sistematicamente privilegiato la rendita fondiaria rispetto al diritto all'abitare.

Questa condizione non è frutto del caso né di una necessità economica ineluttabile. È, piuttosto, il prodotto di scelte precise, compiute da classi dirigenti che — come aveva intuito con straordinaria lucidità Harvey Molotch nel suo fondamentale saggio del 1976 The City as a Growth Machine — hanno trasformato le istituzioni locali in strumenti al servizio di una coalizione di interessi fondiari e immobiliari. La città italiana del dopoguerra è cresciuta, per lunga parte, secondo questa logica: espansione edilizia come motore di accumulazione privata, consumo di suolo come variabile dipendente della rendita e non della necessità sociale. Edoardo Salzano definiva questo processo "il peccato originale dell'urbanistica italiana": l'aver permesso che il valore del suolo fosse determinato dal mercato anziché dalla pianificazione pubblica, con il risultato di consegnare la città ai proprietari fondiari anziché ai suoi abitanti.

È in questo scenario che la questione del cosiddetto "modello viennese" torna a imporsi con urgenza nel dibattito disciplinare. Vienna non è soltanto una città esteticamente raffinata o amministrativamente efficiente: è la dimostrazione empiricamente verificabile che un sistema urbano può essere organizzato secondo principi radicalmente diversi da quelli del libero mercato fondiario, con risultati misurabili in termini di qualità della vita, coesione sociale e resilienza climatica. Per quindici anni consecutivi, il Mercer Quality of Living Survey e l'Economist Intelligence Unit la collocano al primo posto mondiale nella classifica della vivibilità urbana. Non è una coincidenza. È il frutto di quasi un secolo di politica abitativa strutturata attorno all'idea che la casa non è una merce, ma un diritto fondamentale che la collettività deve garantire.

In queste pagine intendo esplorare la praticabilità — non soltanto teorica, ma operativa e legislativa — di un trasferimento adattato di quel modello nel contesto italiano, arricchito da uno strumento che il dibattito europeo ha messo in evidenza con crescente insistenza negli ultimi anni: i Community Land Trust. Non con l'ingenua pretesa di trapiantare meccanicamente tradizioni amministrative allogene in un paese che ha costruito la propria identità collettiva attorno alla proprietà immobiliare come bene primario e quasi sacrale. Ma con la convinzione, maturata attraverso anni di analisi comparata dei sistemi di welfare abitativo europeo, che esistano le condizioni costituzionali, tecniche e finanziarie per imboccare una traiettoria di trasformazione progressiva. Chiamo questa prospettiva "Città Pubblica": non perché essa implichi la pubblicizzazione totalizzante del patrimonio edilizio, ma perché rivendica al soggetto pubblico — e alla comunità dei suoi abitanti — il ruolo di timoniere delle trasformazioni urbane, riportando il suolo alla propria funzione sociale originaria.

Il Modello Viennese: Anatomia di un'Utopia Realizzata

Per comprendere ciò che Vienna ha costruito nel corso di un secolo, occorre resistere alla tentazione di ridurlo a una mera questione di alloggi pubblici. Il "modello viennese" — o Wiener Wohnmodell — è un sistema integrato che connette la politica del suolo, la fiscalità locale, la struttura giuridica della proprietà, il ruolo delle cooperative a profitto limitato e, non ultimo, una cultura politica che non ha mai smesso di considerare la casa come l'infrastruttura sociale per eccellenza, di rango almeno pari a una strada o a un acquedotto. Quando mi interrogo su quale termine italiano possa restituire la densità di senso di questo modello, arrivo ogni volta alla stessa risposta: "Città Pubblica". Due parole che non descrivono soltanto una politica abitativa, ma un'intera filosofia del vivere collettivo.

Le radici affondano nella stagione della cosiddetta "Vienna Rossa" (Rotes Wien), tra il 1919 e il 1934, quando la municipalità socialdemocratica avviò il più ambizioso programma di edilizia pubblica dell'Europa del XX secolo. In quindici anni furono costruiti oltre 60.000 appartamenti, i famosi Gemeindebauten, distribuiti in superblock come il Karl-Marx-Hof — completato nel 1930, 1.382 unità abitative, 1,1 km di lunghezza — che ancora oggi ospita circa tremila residenti e rappresenta uno dei complessi di edilizia popolare più longevi e meglio mantenuti del continente. Non si trattava di semplici dormitori: quei blocchi includevano asili, lavanderie collettive, ambulatori, biblioteche, teatri. Era la materializzazione di un'idea di città che metteva la vita quotidiana dei lavoratori al centro del progetto urbano — un principio che Walter Gropius avrebbe teorizzato parallelamente al Bauhaus di Dessau e che Bruno Zevi avrebbe rivendicato come essenza dell'architettura organica.

Ciò che rende il modello viennese non soltanto storicamente rilevante ma attivamente istruttivo per il presente è la sua capacità di evolversi senza tradire i propri principi fondativi. Oggi, Vienna conta circa 220.000 appartamenti di edilizia comunale gestiti direttamente attraverso Wiener Wohnen, ai quali si aggiungono circa 200.000 alloggi realizzati e gestiti da cooperative a profitto limitato, finanziate attraverso il Wohnfonds Wien. In totale, oltre il 60% dei 900.000 nuclei familiari viennesi risiede in alloggi il cui canone è regolato o calmierato. Il valore medio di locazione nel sistema comunale è di circa 7,5 euro al metro quadro mensile, contro i 20-25 euro del mercato libero: un differenziale che rappresenta, per milioni di famiglie, la differenza tra la dignità e la precarietà.

Il meccanismo che rende tutto questo finanziariamente sostenibile non è la carità pubblica, ma un sistema strutturale di separazione tra il valore del suolo e il valore dell'edificio: il Wohnfonds Wien acquisisce le aree a prezzi determinati dalla loro funzione pubblica attesa e le cede in diritto di superficie novantanovennale alle cooperative. Il suolo rimane pubblico per sempre. Come sottolineava Bernardo Secchi, la qualità urbana non si costruisce sulla rendita fondiaria, ma malgrado essa. È un principio che, come vedremo, trova una formulazione ancora più radicale e democraticamente partecipata nei Community Land Trust, strumento che il dibattito europeo ha progressivamente affiancato al modello viennese come suo complemento naturale e, per certi aspetti, come suo superamento democratico.

L'Italia e il suo rapporto patologico con la proprietà immobiliare

Trasferire il modello viennese in Italia significa confrontarsi con un ostacolo che non è soltanto normativo o finanziario, ma antropologico e culturale — e su questo punto non mi faccio illusioni. 

Il tasso di proprietà abitativa in Italia è tra i più alti d'Europa: secondo i dati Eurostat del 2023, circa il 72,5% delle famiglie italiane è proprietaria dell'abitazione di residenza, contro il 49,7% dell'Austria e il 46,5% della Germania. La casa di proprietà non è soltanto un bene economico nell'immaginario collettivo italiano: è un'identità, una sicurezza esistenziale, spesso il lascito più significativo tra generazioni. La Democrazia Cristiana prima, il centrodestra berlusconiano poi, hanno costruito larga parte del proprio consenso elettorale sull'idea che "la casa è sacra", mentre le forze di sinistra hanno troppo spesso mancato il coraggio di sfidare questa narrazione con una proposta abitativa alternativa credibile. È una sconfitta che sento come propria anche della mia area politica di riferimento, e che non intendo tacere.

Questa realtà culturale non può essere ignorata, pena il naufragio di qualsiasi proposta riformatrice. Non si tratta di convincere gli italiani a rinunciare alla proprietà privata — nessuna proposta in tal senso avrebbe la minima speranza politica. 

Si tratta piuttosto di costruire un sistema parallelo, un settore dell'abitare "di protezione" che offra a chi non può o non vuole affrontare il mercato immobiliare un'alternativa dignitosa e stabile. Ed è proprio qui, in questo spazio intermedio tra la proprietà individuale piena e l'affitto pubblico tradizionale, che i Community Land Trust trovano la loro collocazione più naturale e promettente: uno strumento capace di offrire stabilità abitativa permanente senza richiedere né la proprietà individuale del suolo né la dipendenza dall'ente pubblico.

I numeri raccontano una storia di progressivo abbandono che trovo difficile da guardare senza disagio. Nel 1984 il patrimonio degli IACP ammontava a circa 1,1 milioni di alloggi. Oggi, dopo decenni di dismissioni e blocco delle nuove costruzioni pubbliche, il patrimonio residuo si attesta attorno a 800.000 unità, di cui una quota stimabile tra il 15 e il 20% risulta temporaneamente non assegnabile per problemi manutentivi, secondo il rapporto Federcasa 2023. Al contempo, le graduatorie comunali nelle sole grandi città contano oltre 650.000 domande inevase — un numero superiore alla popolazione dell'intera città di Genova. Vi è poi quella che il Piano Nazionale per il Diritto alla Casa presentato dal Partito Democratico nel 2024-2025 ha definito con precisione la "fascia grigia": quei lavoratori giovani, precari, famiglie monoreddito che guadagnano troppo per accedere all'edilizia residenziale pubblica ma troppo poco per sopportare i canoni del mercato libero nelle grandi città. È esattamente per questa fascia che strumenti come i CLT possono risultare decisivi, come cercherò di argomentare nel capitolo dedicato.

Eppure, gli strumenti costituzionali per invertire questa tendenza esistono e sono robusti. L'articolo 42 della Costituzione italiana stabilisce che "la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti". Il problema, come sempre in Italia, non è l'assenza di strumenti giuridici, ma la mancanza della volontà politica di utilizzarli — e la mancanza di coraggio nel proporre forme nuove di proprietà che vadano oltre la dicotomia asfittica tra "mio" e "dello Stato".

I Community Land Trust: la proprietà collettiva come Terza Via

Quando mi sono avvicinato per la prima volta alla letteratura sui Community Land Trust, ho avuto la sensazione di leggere una risposta quasi ovvia a una domanda che ci facevamo da decenni: come si garantisce che la rigenerazione urbana non produca gentrificazione? Come si fissa il valore di un alloggio al di fuori delle fluttuazioni speculative del mercato senza affidarlo interamente alla gestione pubblica? La risposta che i CLT forniscono è elegante nella sua semplicità strutturale: si separa definitivamente la proprietà del suolo da quella dell'edificio, si affida il suolo a un organismo comunitario senza scopo di lucro, e si vincola per sempre il prezzo di rivendita degli alloggi a formule che garantiscano l'accessibilità al reddito medio-basso. Il mercato speculativo viene escluso non per decreto, ma per architettura giuridica.

Il modello nasce negli Stati Uniti negli anni Sessanta — il primo CLT formalmente istituito fu il New Communities Inc. in Georgia, nel 1969, come risposta alla segregazione razziale e all'espulsione delle comunità nere dai territori rurali — e si è progressivamente diffuso in Gran Bretagna, poi nei Paesi Bassi, in Belgio, in Francia e, più recentemente, in Germania e nei paesi scandinavi. Oggi la Gran Bretagna conta oltre 350 CLT attivi, con più di 4.000 alloggi realizzati e un programma nazionale di espansione finanziato con 163 milioni di sterline nel Piano Abitativo del governo laburista del 2024. Bruxelles ha avviato nel 2012 il Community Land Trust Brussels (CLTB), che gestisce oggi oltre 250 alloggi nel cuore della capitale europea con canoni mediamente inferiori del 40% rispetto al mercato, con liste d'attesa di anni — a dimostrazione che la domanda supera abbondantemente l'offerta.

La struttura di un CLT si fonda su tre pilastri che vale la pena esaminare con attenzione, perché è nella loro combinazione che risiede la forza e l'originalità del modello. Il primo è l'accessibilità permanente: quando un residente decide di vendere la propria abitazione, non può farlo al prezzo di mercato corrente. Una formula di rivendita vincolante — stabilita nell'atto costitutivo del CLT e registrata come servitù reale sull'immobile — consente al venditore di recuperare l'investimento iniziale più una percentuale concordata dell'apprezzamento, ma mantiene il prezzo finale accessibile per il prossimo acquirente a reddito medio-basso. È il meccanismo che rompe definitivamente il circolo vizioso della speculazione: ogni vendita non è un'occasione per massimizzare il profitto individuale, ma un passaggio di consegne all'interno di un patrimonio comunitario permanente.

Il secondo pilastro è il controllo comunitario. A differenza degli alloggi pubblici tradizionali — gestiti dall'alto da enti burocratici spesso inefficienti e paternalistici, come troppe volte ho potuto constatare visitando i patrimoni ATER delle grandi città italiane — il CLT è governato da un consiglio direttivo tripartito che include i residenti degli alloggi, i membri della comunità locale del quartiere e rappresentanti pubblici o tecnici indipendenti. Questa governance tripolare non è soltanto un principio democratico: è un meccanismo di accountability che responsabilizza direttamente gli abitanti nella gestione del patrimonio e nella manutenzione degli spazi, riducendo strutturalmente i costi a lungo termine. Richard Sennett, nel suo The Craftsman, aveva intuito come la partecipazione diretta alla cura degli spazi produca senso di appartenenza e riduca i fenomeni di degrado: il CLT è la traduzione istituzionale di quella intuizione.

Il terzo pilastro è la stabilità. Poiché l'obiettivo del CLT non è il profitto ma la funzione abitativa, i residenti godono di una sicurezza contrattuale strutturalmente superiore a quella del mercato privato. Non vi sono disdette per aggiornamento del canone al valore di mercato, non vi sono vendite a fondi immobiliari che espellono gli inquilini per ristrutturare e riaffittare a prezzi triplicati. È un aspetto che ha rilevanza sociale non trascurabile in un paese come l'Italia, dove l'insicurezza abitativa è diventata una delle principali cause di disagio psicologico e di impoverimento delle famiglie — come documentano le ricerche di Mario Small sulla connessione tra instabilità residenziale e frantumazione dei legami sociali.

I CLT nell'ordinamento giuridico italiano: tentativi e lacune

La domanda che i giuristi e gli attivisti italiani si pongono con crescente urgenza è se e come il modello CLT sia replicabile nel nostro ordinamento, che non conosce l'istituto anglosassone del Trust. La risposta onesta è: in parte sì, attraverso un'operazione di "taglia e cuci" tra istituti giuridici esistenti, ma con limiti significativi che soltanto una legge nazionale dedicata può colmare definitivamente.

Lo strumento più prossimo al cuore del modello CLT è il diritto di superficie disciplinato dagli articoli 952 e seguenti del Codice Civile. Esso permette di separare la proprietà del suolo — che resta in capo a un ente pubblico, a una fondazione o a una cooperativa comunitaria — dalla proprietà superficiaria dell'edificio, che appartiene al residente. È già lo strumento utilizzato nell'edilizia convenzionata tradizionale, ma con un limite cruciale: nella prassi italiana, le convenzioni di diritto di superficie scadono dopo 30, 60 o 99 anni, dopodiché la proprietà dell'edificio ritorna al concedente. Il CLT richiede invece che questo diritto sia perpetuo o quantomeno rinnovabile automaticamente, e che il vincolo di accessibilità del prezzo di rivendita sopravviva alle singole transazioni. Tecnicamente è realizzabile — l'articolo 952 non esclude la costituzione a tempo indeterminato — ma richiede una formulazione contrattuale molto precisa e soprattutto la certezza che il vincolo di rivendita sia opponibile ai terzi, il che implica trascrizione nei registri immobiliari con effetti reali, non meramente obbligatori.

Un secondo strumento è la Fondazione di Partecipazione, figura giuridica che si è diffusa nell'ordinamento italiano soprattutto in ambito culturale e museale ma che si presta bene alla governance tripartita del CLT. A differenza della fondazione classica — governata da un consiglio di amministrazione autoreferenziale — la Fondazione di Partecipazione prevede la coesistenza di "fondatori" (tipicamente il Comune o la Regione) e "partecipanti" (i residenti e i membri della comunità locale) con diritti di governance proporzionali. Struttura che rispecchia quasi perfettamente il modello tripartito del CLT: ente pubblico, residenti, comunità. Alcune esperienze italiane hanno già sperimentato questa combinazione — Bologna con la Fondazione Innovazione Urbana, che ha condotto studi specifici sulla fattibilità dei CLT nel recupero di immobili dismessi, e Torino con il progetto di Porta Palazzo — ma si tratta ancora di laboratori isolati, privi della copertura legale sistematica che ne permetterebbe la replica a scala.

Vi è poi il filone dei Beni Comuni, che alcune amministrazioni comunali — Napoli con l'Ex Asilo Filangieri, Bologna con il Regolamento sui Beni Comuni urbani — hanno iniziato a esplorare con risultati interessanti. L'idea che certi spazi urbani non appartengano né allo Stato né ai privati, ma alla comunità che li abita e li cura, è filosoficamente contigua al principio CLT. La difficoltà è che il riconoscimento dei Beni Comuni in Italia è avvenuto per via giurisprudenziale e regolamentare locale, senza una cornice normativa nazionale che ne garantisca la solidità giuridica e la replicabilità. L'articolo 2645-ter del Codice Civile — che permette di destinare un bene immobile a uno scopo specifico di utilità sociale per un massimo di 90 anni con effetti opponibili ai terzi — offre una base, ma il limite temporale dei 90 anni è di per sé insufficiente per la permanenza che il CLT richiede.

Il punto di debolezza sistemico è chiaro, e lo condivido senza esitazioni con chi propugna il modello CLT in Italia: senza una legge nazionale dedicata, ogni CLT deve reinventare da capo la propria architettura giuridica, pagando migliaia di euro in consulenze legali e notarili per costruire una struttura contrattuale che resista nel tempo. Questo scoraggia i cittadini, le piccole amministrazioni e le associazioni di quartiere che avrebbero sia la motivazione sia la capacità operativa per avviare un progetto, ma non le risorse per sostenerne il costo di costituzione. È una di quelle situazioni in cui la mancanza di una norma tecnica produce un effetto regressivo: soltanto i soggetti dotati di risorse economiche e consulenze specializzate possono accedere a uno strumento pensato per i meno abbienti.

Il CLT e il dibattito parlamentare italiano: lo stato dell'arte nel 2025

Il dibattito politico italiano sul diritto alla casa ha conosciuto nel 2024-2025 una stagione di insolita vivacità, spinta in parte dalla pressione delle piazze studentesche e dei lavoratori delle grandi città, in parte da un rinnovato interesse culturale per il tema dell'abitare che non si vedeva dai tempi del movimento per la casa degli anni Settanta. Il Piano Nazionale per il Diritto alla Casa presentato dal Partito Democratico sotto la segreteria di Elly Schlein rappresenta, nel panorama delle proposte legislative recenti, il tentativo più organico di operare un cambio di paradigma: non più la casa come bene di mercato, ma come Livello Essenziale delle Prestazioni Sociali (LEPS), con tutto ciò che questo comporta in termini di diritto esigibile e di obblighi dello Stato.

Il piano si struttura attorno a cinque assi principali che meritano di essere esaminati con attenzione critica, perché contengono sia intuizioni preziose sia punti di debolezza che sarebbe disonesto non segnalare. Il primo asse è quello economico: uno stanziamento strutturale di quattro miliardi di euro destinati al recupero degli alloggi di edilizia residenziale pubblica attualmente inutilizzabili — stimati in circa 100.000 unità — e al ripristino dei fondi per il sostegno all'affitto e la morosità incolpevole, azzerati o ridotti drasticamente dai governi precedenti. È una misura necessaria e urgente, ma che rischia di restare una politica dell'emergenza se non è accompagnata da una riforma strutturale del mercato fondiario: recuperare 100.000 alloggi pubblici è lodevole, ma non sposta il baricentro del problema se nel frattempo il mercato privato continua a produrre esclusione.

Il secondo asse è quello dell'innovazione giuridica, il più interessante dal punto di vista disciplinare. Il piano cita esplicitamente i CLT come strumenti di "proprietà indivisa" capaci di sottrarre il patrimonio alla speculazione mantenendo l'accessibilità permanente degli alloggi. Più ambiziosa ancora è la proposta di inserire il diritto all'abitare nella Costituzione come principio fondamentale — una riforma di portata simbolica e giuridica significativa, che modificherebbe l'interpretazione di tutto il diritto urbanistico e fondiario successivo. Ho alcune riserve sulla fattibilità politica nel breve termine, ma ritengo che l'obiettivo sia giusto: come ha argomentato Françoise Choay, le scelte urbanistiche sono sempre scelte di civiltà prima che scelte tecniche, e una civiltà che non garantisce costituzionalmente la casa è una civiltà che ha scelto di privilegiare il capitale sul bisogno.

Il terzo asse riguarda la regolamentazione degli affitti brevi e la cosiddetta "turistificazione" dei centri storici. La proposta di restituire ai Comuni il potere di limitare il numero di alloggi destinati a piattaforme come Airbnb nelle zone sature è misura di buon senso urbanistico, sostenuta da dati incontrovertibili: a Firenze, nel 2023, il numero di unità abitative destinate all'affitto turistico nel centro storico ha superato il numero di residenti stabili. È una dinamica che Jan Gehl definirebbe la morte della città: uno spazio che perde i propri abitanti perde la propria urbanità. Il potere ai sindaci, in questo caso, non è un capriccio localista ma la risposta più efficace a un fenomeno che ha radici locali e richiede soluzioni calibrate sulla specificità di ciascun contesto urbano.

Più problematico, a mio avviso, è il quarto asse — la rigenerazione urbana con "consumo di suolo zero" — non perché l'obiettivo sia sbagliato, anzi, ma perché il documento programmatico del PD non chiarisce sufficientemente come si intende finanziare la rigenerazione del patrimonio esistente nelle aree a basso valore di mercato, dove il privato non ha incentivi a intervenire e il pubblico non ha risorse. È il cuore del problema della "rigenerazione dei quartieri periferici degradati", che non può essere risolto soltanto con incentivi fiscali ai privati — rischiando così di innescare quei processi di gentrificazione che la stessa proposta dichiara di voler contrastare — ma richiede un intervento diretto del soggetto pubblico attraverso strumenti come il Fondo Nazionale per l'Abitare che ho descritto in precedenza.

In Senato, nel corso del 2025, si è svolto un dibattito sul Disegno di Legge per la Rigenerazione Urbana che rappresenta il terreno di scontro più diretto tra le diverse visioni politiche del territorio. Il testo unificato, che accorpa proposte di PD, M5S e Lega, tenta di definire giuridicamente la rigenerazione urbana come processo complesso che coniuga la dimensione edilizia con quella sociale, ambientale e culturale — una definizione che avrei firmato senza esitazioni e che supera finalmente la visione riduttiva della rigenerazione come semplice "abbattimento e ricostruzione". I punti di scontro, però, sono significativi e rivelatori: la maggioranza di centro-destra spinge per premialità volumetriche sempre più generose ai costruttori privati, come incentivo all'investimento, mentre l'opposizione teme — con ragione, a mio giudizio — che questo produca una "speculazione mascherata" in cui il pubblico offre rendita extra al privato in cambio di miglioramenti edilizi che comunque avrebbero avuto luogo, senza reale redistribuzione dei benefici verso i cittadini più vulnerabili.

È in questo contesto che si inserisce la discussione sul Nuovo Testo Unico delle Costruzioni (TUC), che andrà a sostituire il D.P.R. 380/2001 e che rappresenta, nella mia lettura, l'occasione più concreta e a portata di mano per riconoscere i CLT nell'ordinamento italiano. Il rischio — che condivido con chi segue da vicino l'iter parlamentare — è che il nuovo TUC rimanga un documento puramente tecnico-edilizio, focalizzato sulla semplificazione delle procedure, perdendo l'occasione di diventare una vera legge sulla qualità dell'abitare. Le forze progressiste stanno cercando di emendarlo per inserire il concetto di "edilizia sociale non speculativa" tra le finalità prioritarie della norma. Se quell'emendamento passa, avrebbe almeno quattro effetti pratici di rilievo: riconoscere i CLT come soggetti di diritto con accesso automatico a procedure accelerate e oneri ridotti; introdurre il cambio di destinazione d'uso senza oneri per gli immobili conferiti a CLT o destinati ad affitto concordato per almeno trent'anni; permettere di "monetizzare" le cessioni obbligatorie di standard urbanistici attraverso la creazione di alloggi social-comunitari gestiti da CLT; e attivare procedure di "diffida alla rigenerazione" per gli immobili abbandonati, facilitando l'acquisizione da parte di enti non-profit in caso di inerzia del proprietario.

Prima Fase: Il Fondamento Normativo (Mesi 1-12)

- La Riforma del Regime Espropriativo: L'Indennizzo da Rigenerazione

Qualsiasi politica dell'abitare che ambisca a ridurre strutturalmente il costo del suolo nelle aree urbane ad alta tensione abitativa deve confrontarsi con il nodo gordiano del regime espropriativo italiano. Il D.P.R. 327/2001 ha cristallizzato un principio che ritengo sia il principale ostacolo alla rigenerazione urbana equa: il criterio dell'indennizzo basato sul valore venale del bene. Nella pratica, questo significa che un Comune che intenda acquisire un'area industriale dismessa, magari contaminata e abbandonata da vent'anni, deve corrispondere al proprietario un indennizzo che tiene conto non della realtà fisica del suolo — spesso degradato e privo di valore reale — ma delle sue potenzialità edificatorie teoriche. Paga, in sostanza, il "sogno" speculativo del proprietario. È un paradosso che ho incontrato decine di volte nella pratica professionale e che continua a sembrarmi scandaloso.

La proposta che avanzo è l'introduzione, attraverso una modifica organica del citato D.P.R., del concetto di "indennizzo da rigenerazione". Per le aree classificate come degradate, dismesse o strategiche per l'edilizia residenziale sociale nei Piani Urbanistici comunali, il valore d'indennizzo dovrebbe essere ancorato al valore d'uso attuale del suolo — verificato mediante perizia tecnica indipendente — decurtato dei costi di bonifica ambientale e di dotazione delle infrastrutture pubbliche necessarie alla trasformazione. Questo non è un'espropriazione punitiva: è l'applicazione rigorosa del principio, già presente nella giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (Grande Chambre, Scordino c. Italia, 2006), che l'indennizzo debba essere "ragionevole" e non necessariamente equivalente al valore di mercato.

Vale la pena segnalare che questo strumento, combinato con il modello CLT, produce un effetto moltiplicatore particolarmente virtuoso: le aree acquisite a costi realistici possono essere cedute in diritto di superficie perpetuo a fondazioni di partecipazione o cooperative comunitarie che ne gestiscono il patrimonio secondo i principi del Trust fondiario, garantendo l'accessibilità dell'abitare per generazioni. I modelli internazionali di riferimento non mancano: in Francia, il sistema della Déclaration d'Utilité Publique; in Olanda, il sistema degli erfpacht comunali; in Svezia, il förköpsrätt. Nessuno di questi è incostituzionale nel proprio ordinamento: tutti si fondano su una lettura della proprietà come funzione sociale, non come diritto assoluto.

- Il Superamento del D.M. 1444/68: L'Inclusionary Zoning Nazionale

Il Decreto Ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, ha costituito per oltre mezzo secolo il fondamento tecnico della pianificazione urbanistica italiana. Tuttavia, era figlio di una stagione urbanistica che concepiva la città come un organismo in espansione da zonizzare per comparti omogenei: cinquantasette anni dopo, la rigida separazione funzionale dello zoning si è rivelata un motore di segregazione spaziale e sociale. La proposta di superare quel modello attraverso l'introduzione di un obbligo nazionale di Inclusionary Zoning — che impone a ogni intervento di trasformazione urbana al di sopra di una soglia dimensionale definita di destinare non meno del 30-40% della superficie residenziale netta all'edilizia residenziale sociale a canone calmierato permanente — rappresenta il passaggio più strutturalmente significativo verso la Città Pubblica.

In questa direzione, il DDL Rigenerazione Urbana discusso in Senato nel 2025 ha già introdotto il principio della cessione obbligatoria di alloggi o aree nei grandi interventi di trasformazione. Il punto di caduta politico sarà decisivo: se la quota ceduta sarà ridotta a  percentuali simboliche, l'effetto sulla segregazione urbana sarà nullo; se invece si raggiungerà la soglia del 30-40%, come dimostrano le analisi del rapporto Housing Europe 2023, si produrrà una reale mixité sociale. Come aveva brillantemente anticipato Luigi Piccinato nei suoi scritti sul valore sociale del suolo, il valore del terreno è una creazione collettiva: se la legge definisce che qualsiasi trasformazione comporta ab initio un onere sociale del 30%, il mercato si adeguerà abbassando il prezzo d'acquisto dei terreni, con il costo che corrode la rendita fondiaria parassitaria e non il margine del costruttore.

Seconda Fase: Gli Strumenti Finanziari e Fiscali (Mesi 13-24)

- Il Fondo Nazionale per l'Abitare

L'istituzione di un Fondo Nazionale per l'Abitare (FNA), ispirato al Wohnfonds Wien ma adattato alle specificità istituzionali italiane, costituisce a mio giudizio la chiave di volta dell'intera architettura proposta. Questo ente — agenzia tecnica statale di natura pubblica, dotata di autonomia gestionale e sottoposta a controllo parlamentare — acquisisce e mantiene proprietà pubblica su suoli strategici nelle aree metropolitane ad alta tensione abitativa, e li cede in diritto di superficie novantanovennale a cooperative a profitto limitato, a enti del terzo settore certificati o — ed è qui la novità rispetto alla versione originaria della proposta — a Fondazioni di Partecipazione strutturate secondo il modello CLT, che garantiscano governance tripartita e vincolo permanente di accessibilità del prezzo di rivendita.

Il capitale necessario trova la propria fonte principale nella Cassa Depositi e Prestiti, che già oggi gestisce oltre 260 miliardi di euro di risparmio postale degli italiani. Considerare l'edilizia residenziale sociale alla stregua di un'infrastruttura primaria — come del resto sosteneva Edoardo Salzano — significa attivare canali di finanziamento a lungo termine a tassi irrisori. Ernst Friedrich Schumacher, nel suo Small is Beautiful, ci ricordava che l'economia dovrebbe servire la vita, non il contrario: usare il risparmio degli italiani per garantire casa agli italiani è forse l'atto economico più coerente con questo principio che si possa immaginare. La selezione dei soggetti attuatori dovrebbe avvenire, sul modello dei Bauträgerwettbewerbe viennesi, attraverso concorsi che valutano in egual misura qualità architettonica, prestazione energetica, canone sociale proposto e qualità della governance comunitaria: quest'ultimo criterio è quello che discrimina i CLT dagli operatori tradizionali, premiando la partecipazione democratica come condizione di accesso alle risorse pubbliche.

- La Tassa sul Vuoto e il Credito Agevolato

Se il Fondo Nazionale per l'Abitare costituisce l'acceleratore della Città Pubblica, la riforma della tassazione locale sugli immobili sfitti ne rappresenta il freno necessario all'emorragia di risorse abitative. La proposta di una "tassa sul vuoto" — una maggiorazione progressiva dell'aliquota IMU per gli immobili rimasti sfitti per più di ventiquattro mesi nelle aree ad alta tensione abitativa — non è una novità assoluta nel panorama europeo. La Francia ha introdotto la taxe sur les logements vacants nel 1999, la Spagna ha seguito con la Ley de Vivienda del 2023. Come sottolinea Saskia Sassen nel suo Cities in a World Economy, la ritenzione speculativa degli immobili è una delle forme più perverse di estrazione di valore dalla città: si cattura rendita senza produrre nulla. Il punto cruciale è la destinazione vincolata del gettito aggiuntivo: non nel calderone indistinto del bilancio comunale, ma direttamente al Fondo Nazionale per l'Abitare e, in quota parte, a un fondo dedicato per agevolare la costituzione di nuovi CLT nelle città che ne fanno richiesta.

Il terzo pilastro finanziario è il credito agevolato, da attivare attraverso accordi quadro tra il Ministero delle Infrastrutture, il sistema bancario e la Cassa Depositi e Prestiti per mutui a tassi ultra-agevolati garantiti dallo Stato, destinati esclusivamente a enti non-profit, cooperative a profitto limitato e — crucialmente — a CLT riconosciuti. La garanzia pubblica abbassa il rating di rischio dell'operazione ai minimi tecnici. In un progetto immobiliare standard, la quota del canone destinata alla copertura degli interessi bancari rappresenta tipicamente il 35-45% dell'importo complessivo: azzerando quella componente, si ottiene un canone che può attestarsi strutturalmente al 30-50% del valore di mercato senza richiedere sussidi pubblici ricorrenti. Jane Jacobs, che pur non conosceva i CLT nella forma attuale, aveva intuito il principio: la città non si salva con i grandi interventi eccezionali, ma con la cura quotidiana di piccole comunità che si fanno carico dei propri spazi.

Terza Fase: Operatività Territoriale e Resilienza (Mesi 25-48)

- Il Piano Nazionale di Rigenerazione Urbana Resiliente

La terza fase della roadmap verso la Città Pubblica incorpora una dimensione che nei dibattiti sull'abitare viene troppo spesso trascurata: quella climatica. I dati dell'ISPRA sono eloquenti e, francamente, allarmanti: nel 2023, le superfici impermeabilizzate nelle aree urbane italiane raggiungono punte dell'80-90% nei centri delle maggiori città, contro una media europea del 40%. Il Piano Nazionale di Rigenerazione Urbana Resiliente che propongo obbliga le Regioni a mappare le aree urbane in base alla loro vulnerabilità climatica. Questa mappatura non è un esercizio accademico: è lo strumento che consente di identificare dove la rigenerazione è al contempo più urgente e più giustificabile come atto di protezione civile. Il professor Romeo Farinella ha documentato come nei quartieri periferici con alta densità edilizia e scarsità di verde la temperatura media estiva sia superiore di 5-8°C rispetto ai quartieri più arborei: dati che trasformano la rigenerazione da questione estetica a imperativo di salute pubblica.

La visione urbanistica sottostante è quella delle "città spugna" teorizzata da Kongjian Yu: l'infrastruttura verde come servizio ecosistemico primario. In questo quadro, il diritto di prelazione comunale sulle aree degradate nelle zone a rischio climatico — che consentirebbe ai Comuni di acquisire ex aree industriali o edifici fatiscenti prima che diventino oggetto di speculazione — non è una limitazione arbitraria della proprietà privata, ma una misura di prevenzione del rischio. Ed è in queste aree, recuperate a costo pubblico sostenibile grazie alla riforma espropriativa, che i CLT trovano il loro campo di applicazione più naturale: spazi rigenerati, restituiti alla comunità del quartiere attraverso una governance partecipata che non ha nulla di assistenziale, ma tutto di democratico. Carlo Ratti, nel suo lavoro al MIT Senseable City Lab, ha dimostrato come la digitalizzazione della pianificazione urbana permetta di ottimizzare la distribuzione delle infrastrutture verdi sulla base di mappe termiche e idrologiche di precisione: la stessa logica si applica alla mappatura degli spazi disponibili per nuovi CLT urbani.

- La Democrazia Partecipativa come condizione di legittimità urbanistica

Il rischio più grave che corre qualsiasi programma di rigenerazione urbana ambiziosa — anche il più tecnicamente impeccabile — è di diventare, nella pratica, uno strumento di gentrificazione. Richard Sennett in The Uses of Disorder aveva argomentato che la diversità urbana è una condizione di vitalità e non un problema da risolvere. Per scongiurare il displacement, propongo l'obbligo di democrazia partecipativa vincolante nei procedimenti di approvazione dei Piani Urbanistici Attuativi di una certa dimensione: non assemblee informative pro forma, ma processi deliberativi strutturati modellati sulla Commission Nationale du Débat Public francese o sui Planning for Real britannici. È qui che i CLT rivelano un ulteriore vantaggio competitivo rispetto all'edilizia pubblica tradizionale: la governance tripartita che li caratterizza è già di per sé un processo partecipativo permanente, non episodico. Non si tratta di "consultare la comunità" prima di costruire e poi ignorarla: la comunità è strutturalmente inserita nella gestione quotidiana del patrimonio.

Henri Lefebvre aveva teorizzato nel 1968 il "diritto alla città" come il diritto degli abitanti di partecipare alla produzione dello spazio urbano. In Italia, tuttavia, la partecipazione è rimasta largamente facoltativa e priva di carattere vincolante. Rendere la partecipazione procedimentalmente vincolante trasforma la democrazia rappresentativa in democrazia deliberativa, avvicinando la pianificazione urbana a quello che Jan Gehl ha definito "progettare per le persone, non per gli edifici". Vi è, inoltre, un vantaggio strettamente pragmatico: buona parte dei ricorsi al TAR che bloccano per anni i Piani Urbanistici nasce dalla percezione — spesso fondata — che le decisioni siano state prese senza consultare chi ne subisce le conseguenze. Come avrebbe detto Jane Jacobs: ascoltare gli abitanti non è un atto di generosità, è semplicemente buona urbanistica.

Gli Ostacoli Strutturali e le Resistenze Prevedibili

Sarebbe ingenuo da parte mia presentare questa roadmap senza un'analisi lucida degli ostacoli che si frappongono alla sua realizzazione. Il più potente è la "coalizione della rendita": l'insieme di interessi economici, politici e culturali che si coagulano attorno alla difesa del valore fondiario come forma principale di accumulazione privata. Ma vi è un ostacolo specifico che il modello CLT incontra in Italia e che merita attenzione dedicata: la critica del "ghetto dorato", ovvero l'obiezione che i CLT, essendo per loro natura oasi comunitarie delimitate, possano soddisfare soltanto una cerchia ristrettissima di fortunati soci del Trust, lasciando irrisolto il problema per la massa della popolazione. È una critica che non va sottovalutata, anche se ritengo che sia in parte mal posta.

Il CLT non è pensato per essere la soluzione unica all'emergenza abitativa: è uno strumento complementare all'edilizia pubblica tradizionale, al social housing cooperativo, alle politiche di calmieramento dei canoni. Il suo valore aggiunto non è la scala — che all'inizio sarà inevitabilmente limitata — ma la dimostrazione empirica che è possibile sottrarre permanentemente un patrimonio abitativo alla speculazione, costruendo al contempo comunità coese e responsabili. Il CLTB di Bruxelles ha dimostrato che dopo dieci anni di attività i 250 alloggi gestiti si trovano in condizioni nettamente migliori rispetto al patrimonio ERP comunale: meno morosità, meno degrado, maggiore senso civico. Sono dati che sfidano il pregiudizio paternalistico secondo cui le comunità a basso reddito non siano capaci di autogestirsi.

L'obiezione tecnica più seria, sollevata dagli uffici comunali, è quella del "danno erariale": se il Comune cede un terreno a un CLT a canone simbolico invece di venderlo al prezzo di mercato, i revisori della Corte dei Conti potrebbero contestare la perdita di entrate pubbliche. È un problema reale, e l'assenza di una legge nazionale che esplicitamente autorizzi queste cessioni come finalità di interesse generale lascia i funzionari in una zona grigia di incertezza che paralizza le iniziative. La proposta del PD di inserire nel TUC il riconoscimento esplicito dei CLT come soggetti prioritari per la gestione degli alloggi sociali nati dalla rigenerazione — con contestuale esonero dalla responsabilità erariale per i Comuni che cedano suoli a questi enti a valore sociale — è esattamente il "grimaldello" normativo di cui si ha bisogno. Senza di esso, ogni sindaco che volesse avviare un CLT si esporrebbe a un rischio personale che pochi sono disposti ad assumersi.

Il secondo ostacolo istituzionale è la frammentazione del sistema di governo del territorio italiano dopo la riforma del Titolo V del 2001. Una politica nazionale della Città Pubblica richiede una governance multi-livello coerente: il livello nazionale che fissa i principi, quello regionale che li declina in strumenti pianificatori, quello comunale che li implementa. Costruire questa coerenza in un sistema che ha fatto della frammentazionenormativa una caratteristica quasi genetica è una sfida politica non meno ardua di quella legislativa. Il terzo ostacolo, forse il più sottovalutato, è quello della competenza tecnica e amministrativa: costruire la Città Pubblica richiede, parallelamente alla riforma normativa, un investimento massiccio nella formazione di una nuova classe di tecnici pubblici — urbanisti, economisti urbani, mediatori comunitari — capaci non soltanto di redigere piani, ma di accompagnare processi comunitari complessi come quelli richiesti dalla governance CLT.

La Città Pubblica come necessità storica

La questione che ho cercato di affrontare in queste pagine non è, in ultima analisi, una questione tecnica. È una questione di priorità collettive, di scelte di civiltà. Se accettiamo che il diritto all'abitare costituisce una dimensione irrinunciabile della cittadinanza — un Livello Essenziale delle Prestazioni Sociali, come il Piano del PD correttamente rivendica — allora siamo logicamente obbligati a costruire le istituzioni e gli strumenti che lo garantiscano. La "Città Pubblica" non è un'utopia nostalgica: è la consecuzione logica di un'idea di democrazia che include il territorio tra i propri oggetti.

Il modello viennese e i Community Land Trust non sono soluzioni alternative: sono strumenti complementari di una stessa filosofia urbana. Il primo offre la scala — centinaia di migliaia di alloggi gestiti con la solidità di un'istituzione pubblica secolare — ma rischia la staticità burocratica. I secondi offrono la vitalità democratica e la cura comunitaria, ma rischiano la frammentazione e la marginalità quantitativa. Una politica dell'abitare davvero efficace ha bisogno di entrambi: il Wohnfonds Wien come motore pubblico capace di muovere capitali enormi, e i CLT come laboratori di proprietà collettiva capaci di generare comunità coese e di dimostrare quotidianamente che la casa non è una merce.

Vienna ci ha dimostrato che la prima componente è possibile. Bruxelles, Londra, Amsterdam ci stanno dimostrando che la seconda lo è altrettanto. Il compito della cultura urbanistica italiana — accademica, professionale, civile — è preparare la risposta politica che questa convergenza di modelli richiede: elaborare le proposte con il rigore dell'analisi, costruire il consenso con la chiarezza della comunicazione, dimostrare la fattibilità con la concretezza degli strumenti. Il percorso sarà lungo e accidentato. Ma sapere dove si vuole arrivare — a una città che non espelle i propri abitanti più fragili, che misura il proprio successo non nel PIL immobiliare ma nella qualità della vita di chi la abita — è già, di per sé, un atto politico e un atto di resistenza.

Come ammoniva Edoardo Salzano: "la città appartiene a chi la vive, non a chi la possiede". In quella frase semplice c'è tutto il programma. I Community Land Trust sono forse la traduzione più letterale, e più radicalmente democratica, di quella verità. Il resto è ingegneria normativa — necessaria, urgente, e finalmente possibile.

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