In attesa del nuovo Codice dell'Edilizia e delle Costruzioni -parte 2^

Nella prima parte di questo ciclo di riflessioni si è tentato di mostrare come il DDL delega per il nuovo Codice dell'Edilizia e delle Costruzioni — approvato dal Consiglio dei Ministri il 4 dicembre 2025 e avviato all'esame parlamentare — rappresenti una risposta inadeguata, e per molti aspetti ideologicamente orientata, alle sfide strutturali che la città italiana deve affrontare. 

Si è argomentato che la riforma privilegia la logica del mercato immobiliare rispetto alla giustizia distributiva, la certezza del titolo edilizio rispetto alla qualità dell'esperienza urbana, la velocità procedurale rispetto alla sostenibilità ambientale. Ma il quadro normativo in movimento non si esaurisce in quel solo provvedimento. 

Al Senato — in sede referente presso la Commissione Ambiente — giace un secondo disegno di legge, di natura e ambizione assai differenti, sul quale la discussione accademica e professionale ha investito energie e aspettative considerevoli: il Testo Unificato per la Rigenerazione Urbana, presentato nella sua versione più recente il 4 agosto 2025 dal relatore Roberto Rosso (Forza Italia), che integra e sostituisce otto disegni di legge presentati nel corso della XIX legislatura.

Qui mi propongo di analizzare quel testo con lo stesso rigore critico applicato al Codice dell'Edilizia: senza pregiudizi ideologici aprioristici, ma senza la compiacenza che spesso caratterizza la ricezione pubblica di provvedimenti che, nella loro denominazione, portano parole evocative come «rigenerazione» e «sostenibilità». 

Come si vedrà, il DDL sulla Rigenerazione Urbana contiene elementi di indubbio progresso rispetto allo status quo normativo, e sarebbe disonesto ignorarli. Ma contiene anche lacune strutturali, ambiguità interpretative e assenze politicamente significative che rischiano di rendere il testo un'occasione  in parte sciupata. 

La tesi che si intende sostenere è precisa: il DDL è un passo avanti rispetto al vuoto normativo nazionale, ma è ancora troppo lontano da una vera legge quadro sulla città del XXI secolo — e il confronto con le migliori esperienze regionali italiane ed europee lo dimostra con chiarezza.

Il percorso travagliato di una legge attesa da vent'anni 

La storia di questo DDL è, in miniatura, la storia dell'urbanistica italiana degli ultimi tre decenni: una storia di attese, di tentativi incompiuti, di riforme annunciate e mai approvate. Il tema della rigenerazione urbana come strumento organico di trasformazione del territorio senza consumo di nuovo suolo è presente nel dibattito disciplinare almeno dalla metà degli anni Novanta, quando la crisi del modello espansivo tradizionale — che aveva prodotto le periferie degradate delle grandi città e la dispersione insediativa della pianura padana — divenne impossibile da ignorare. Eppure, per circa ventisei anni, ogni legislatura ha visto succedersi proposte di legge, testi unificati, audizioni parlamentari, senza che nessun provvedimento organico riuscisse a completare il proprio iter. Il testo attualmente in esame nasce dalla fusione di otto distinti disegni di legge (AS n. 29, 42, 761, 863, 903, 1028, 1122 e 1131) che affrontavano, con approcci e sensibilità differenti, i molteplici aspetti della rigenerazione urbana. 

La prima versione del Testo Unificato era apparsa in Commissione nel settembre 2024; la revisione presentata il 4 agosto 2025 — frutto di una lunga mediazione politica tra le diverse forze parlamentari — ha apportato correzioni significative: l'innalzamento della soglia per la formazione dei consorzi di piccoli proprietari al 75% del valore catastale (in luogo della precedente maggioranza assoluta), l'introduzione per la prima volta del meccanismo di delocalizzazione degli edifici in aree a rischio idrogeologico, una maggiore attenzione ai criteri di contenimento del consumo di suolo, e la previsione che i costi pubblici connessi agli interventi siano interamente a carico dei promotori privati. Rispetto al testo del 2024, come ha notato la rivista Edilportale, il nuovo testo appare «più calibrato: meno deroghe generalizzate e più attenzione alla qualità degli interventi». Tutto questo è degno di apprezzamento. Il problema — e lo si vedrà nel corso di questa analisi — è che i miglioramenti apportati non sono sufficienti a colmare le lacune strutturali del disegno complessivo. 

La valutazione del testo deve muovere da una domanda di fondo: questa legge, se approvata nella sua versione attuale, è in grado di produrre una trasformazione reale della città italiana? O è destinata a rimanere, come tanti strumenti urbanistici italiani, un corpo normativo tecnicamente articolato ma sostanzialmente inidoneo a incidere sulla struttura profonda del problema?

L'impianto del testo: ciò che c'è e ciò che manca 

Il DDL si propone obiettivi ambiziosi e formalmente condivisibili. La rigenerazione urbana viene identificata come «strumento fondamentale di trasformazione, sviluppo e governo del territorio senza consumo di suolo». 

Il testo richiama gli articoli 9, 41, 42 e 44 della Costituzione, gli articoli 11 e 191 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea, la Nuova Agenda Urbana di Quito del 2016, la Convenzione Europea del Paesaggio. L'obiettivo dell'azzeramento del consumo di suolo netto entro il 2050 è esplicitamente assunto come orizzonte normativo. Tutto questo rappresenta, sul piano delle enunciazioni di principio, un progresso apprezzabile rispetto alla tradizione del D.P.R. 380/2001, che di questi temi non faceva parola. Scendendo al piano delle disposizioni operative, il testo articola i propri strumenti principali attorno a tre pilastri. 

Il primo è costituito dagli incentivi volumetrici e fiscali: premi di cubatura fino al 25% da parte delle Regioni, con una maggiorazione del 5% per interventi qualificati che raggiungono determinati standard prestazionali in termini di efficienza energetica, sicurezza sismica e qualità ambientale; esenzioni dall'IMU e dalla TARI durante il periodo di esecuzione dei lavori; imposte di registro, ipotecaria e catastale fisse a 200 euro per i trasferimenti immobiliari connessi agli interventi; detrazione IRPEF del 50% sull'IVA pagata per gli acquisti di unità abitative post-intervento. 

Il secondo pilastro è il Fondo Nazionale per la Rigenerazione Urbana: una dotazione di 3,4 miliardi di euro per il periodo 2026-2037 (con progressione da 50 milioni nel 2024 a 300 milioni annui dal 2027), destinata a finanziare studi di fattibilità, progettazione, realizzazione di opere pubbliche, trasferimenti temporanei degli abitanti, verde urbano e assistenza tecnica ai Comuni. 

Il terzo pilastro è la governance multilivello: un Piano Nazionale per la Rigenerazione Urbana adottato con DPCM su proposta del CIPU (Comitato Interministeriale per le Politiche Urbane), Regioni con compiti di definizione delle priorità e di raccordo con la pianificazione territoriale, Comuni come soggetti attuatori. 

A questi tre pilastri si aggiunge la già citata disciplina della delocalizzazione degli edifici in aree a rischio idrogeologico — una novità di rilievo, che per la prima volta introduce nell'ordinamento nazionale uno strumento organico per la gestione degli insediamenti vulnerabili al dissesto —, le disposizioni sul cronourbanismo come strumento per superare il rigido zoning funzionale, e le misure volte a migliorare la permeabilità dei suoli, il rimboschimento urbano e la riduzione delle isole di calore. 

Non mancano, sul piano formale, riferimenti alla biodiversità, alla sostenibilità ecologica e all'adattamento climatico. Tutto ciò, ripeto, è positivo nella misura in cui — per la prima volta — si tenta di dare un quadro normativo unitario a una materia che fino ad oggi è stata regolata in modo frammentario e disorganico, attraverso provvedimenti emergenziali, leggi di bilancio, decreti-legge e legislazione regionale stratificata. 

L'INU, nel suo XXXII Congresso Nazionale del giugno 2025, ha approvato una mozione che, pur riconoscendo il valore dell'iniziativa, ha richiesto con fermezza che la rigenerazione urbana venga «integrata nella pianificazione generale e non ridotta a semplice attività edilizia», respingendo «tutti i tentativi di giustapporla o sottrarla alla pianificazione generale attraverso misure speciali o in deroga». È una posizione equilibrata e condivisibile: il problema non è l'esistenza di questa legge, ma il rischio che essa rimanga — come spesso accade nel panorama italiano — uno strumento potenzialmente utile ma strutturalmente insufficiente. L'insufficienza strutturale risiede, a mio avviso, in quattro grandi assenze. 

La prima è la dimensione della giustizia sociale e dell'abitare. 

La seconda è la debolezza del rapporto con la pianificazione urbanistica ordinaria.

La terza è l'ambiguità del meccanismo dei premi volumetrici come leva principale di trasformazione. 

La quarta è la fragilità della governance multilivello in assenza di una vera riforma fiscale del suolo. 

Queste quattro assenze saranno analizzate nelle sezioni che seguono.

La dimensione sociale assente: chi abita la città rigenerata? 

La domanda più importante che si può porre a una legge sulla rigenerazione urbana è, in fondo, semplicissima: per chi? 

Per chi si rigenera la città? Chi abita gli spazi trasformati? Chi beneficia degli investimenti pubblici catalizzati dagli incentivi fiscali e dai premi volumetrici? 

Il testo del DDL non risponde, o risponde in modo assai parziale, a questa domanda. La rigenerazione urbana vi è concepita prevalentemente come processo di trasformazione fisico-funzionale degli spazi costruiti, con incentivi orientati alla performance tecnica degli edifici (efficienza energetica, sicurezza sismica, qualità architettonica). Ma la dimensione sociale — chi vive in questi edifici, con quale reddito, con quale accesso al mercato della locazione, con quale grado di vulnerabilità economica — è quasi interamente assente dal dispositivo normativo. 

Non vi è nel testo alcuna previsione vincolante di quote di edilizia sociale nei nuovi interventi di rigenerazione. Non vi è alcun meccanismo che garantisca la mixité abitativa — la compresenza di fasce di reddito diverse all'interno dello stesso quartiere rigenerato — che la letteratura urbanistica internazionale individua come condizione necessaria affinché la rigenerazione non si trasformi in gentrificazione istituzionalmente sussidiata. Non vi è alcuno strumento che impedisca agli operatori privati di utilizzare i bonus volumetrici e le esenzioni fiscali per produrre abitazioni destinate esclusivamente al segmento di fascia alta del mercato, o per convertire patrimonio residenziale in strutture ricettive per affitti brevi. 

Questa lacuna non è banale: è il punto di crisi più profondo dell'intero impianto. 

Come ha documentato con rigore la Fondazione Housing Sociale, la rigenerazione urbana produce effetti di upgrading sociale che, in assenza di meccanismi redistibrutivi, tendono sistematicamente ad aumentare i valori immobiliari e a espellere le fasce di popolazione che storicamente abitano i quartieri degradati.

 È la dinamica che Richard Sennett ha analizzato nelle città americane degli anni Novanta, che Saskia Sassen ha descritto nelle metropoli globali, che Manuel Castells ha letto come conseguenza strutturale della ristrutturazione capitalistica dello spazio urbano. 

Ma è anche, più concretamente, ciò che sta accadendo a Milano, Bologna, Firenze, Roma: quartieri storicamente popolari che, attraverso processi di riqualificazione progressiva, diventano accessibili soltanto ai ceti abbienti, mentre le famiglie a basso reddito vengono spostate verso le periferie più remote, lontane dai servizi e dal trasporto pubblico. 

Il CNAPPC (Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori) ha espresso con chiarezza questa preoccupazione nelle proprie osservazioni al DDL, affermando che «la rigenerazione urbana non può essere un insieme di interventi puntiformi, ma una strategia per costruire nel prossimo futuro una diversa struttura della città in sintonia con i criteri di sostenibilità, difesa dell'ambiente ed inclusione sociale». 

L'inclusione sociale, però, non è declinabile soltanto come obiettivo dichiarato: richiede strumenti operativi precisi. La Legge SRU francese del 2000 impone quote minime del 20-25% di alloggi sociali sul totale del parco residenziale comunale. 

La legislazione olandese prevede che una quota vincolante di ogni nuovo intervento di rigenerazione sia destinata all'housing sociale o affordable. 

La legislazione catalana ha sperimentato forme di mixité funzionale e abitativa imposte dai piani attuativi. Nel DDL italiano, nulla di tutto questo è presente in forma vincolante. 

Il problema dei premi volumetrici: uno strumento seducente e pericoloso 

Il meccanismo centrale su cui il DDL fonda la propria logica di incentivo alla trasformazione privata è il premio volumetrico: la possibilità di ottenere un incremento di cubatura fino al 30% (25% di competenza regionale più un 5% aggiuntivo per interventi di qualità superiore) in cambio del rispetto di determinati standard prestazionali. È uno strumento che ha una sua logica economica precisa: riduce il gap di convenienza tra la demolizione-ricostruzione e la nuova espansione su suolo vergine, rendendo economicamente vantaggioso per gli operatori privati investire nel patrimonio edilizio esistente piuttosto che nell'espansione periferica. In questo senso limitato, il meccanismo è razionale e non nuovo — leggi regionali come la L.R. Lombarda 18/2019 e la Legge Toscana 65/2014 lo utilizzano da anni con risultati in parte positivi. 

Il problema è che il premio volumetrico, da solo, non è uno strumento neutro rispetto alla qualità urbana e alla giustizia distributiva. Produce effetti diversi a seconda del contesto urbano in cui si applica, del tipo di operatore che lo utilizza e delle contropartite pubbliche che il Comune riesce a negoziare. 

In un contesto di mercato vivace, come il centro di Milano o le aree valorizzate di Roma, un incremento volumetrico del 30% equivale a un regalo di rendita fondiaria straordinario per il proprietario o il promotore, senza alcuna garanzia che una parte di quella rendita venga restituita alla collettività sotto forma di servizi, spazi pubblici o abitazioni accessibili. In un contesto di mercato depresso, come molti borghi del Sud Italia o le periferie dismesse del Nord, il premio volumetrico non è sufficiente ad attivare la trasformazione privata in assenza di un investimento pubblico significativo. 

Non è un caso che gli esperti più attenti abbiano sottolineato come il meccanismo dei premi volumetrici rischi di produrre esiti opposti a quelli dichiarati: anziché favorire la densificazione qualificata nei contesti già urbanizzati, può incentivare la sovra-densificazione in quartieri che già soffrono di carenza di spazi verdi e dotazioni pubbliche, aggravando ulteriormente il problema della pressione insediativa su aree già congestionate. 

Jane Jacobs aveva compreso, molto prima che diventasse un luogo comune della disciplina, che la qualità di un quartiere non si misura con la densità edilizia in senso assoluto, ma con la varietà delle funzioni, la presenza di spazi pubblici di qualità, la mescolanza delle epoche costruttive. Un quartiere in cui si demolisce e si ricostruisce con premi volumetrici del 30% può diventare più denso, più efficiente dal punto di vista energetico e più sicuro dal punto di vista sismico, senza per questo diventare più vivo. 

Occorre poi segnalare un problema di carattere tecnico-giuridico che la dottrina ha sollevato con forza: la scelta del testo del 2025 di incorporare le deroghe al D.P.R. 380/2001 all'interno della legge di settore, evitando modifiche dirette al Testo Unico, è comprensibile dal punto di vista della tecnica legislativa — e riflette la consapevolezza che il Codice dell'Edilizia è in riscrittura — ma produce uno stato di pluralità normativa che rischia di generare conflitti interpretativi tra la legge statale sulla rigenerazione, le leggi regionali preesistenti e il futuro Codice. 

Come ha notato il Forum Salviamo il Paesaggio nella sua analisi del testo, il nuovo DDL «non pare contenere tracce di particolari attenzioni» alle criticità segnalate dagli osservatori più attenti, e richiede «un nuovo sforzo di analisi per valutare il corpo intero del nuovo DDL».

La giungla regionale: un laboratorio ricco ma asimmetrico 

Uno dei punti di forza dell'approccio scelto dal DDL è la volontà di costruire un quadro normativo di principi statali che si relazioni con la ricca legislazione regionale già esistente in materia di rigenerazione. Si tratta, in effetti, di un patrimonio normativo considerevole, sviluppato nel corso degli ultimi vent'anni in un contesto di competenza concorrente ex art. 117, terzo comma, della Costituzione in materia di governo del territorio. 

La Puglia è stata, nel 2008, la prima regione italiana a dedicare una legge organica e unitaria alla rigenerazione urbana (L.R. 21/2008), concentrandosi sull'attivazione dei cosiddetti programmi integrati che combinano interventi fisici, sociali ed economici nei quartieri degradati. 

L'Emilia-Romagna ha sviluppato, a partire dalla L.R. 19/1998 e poi con la rivoluzionaria L.R. 24/2017, un sistema di pianificazione territoriale tra i più avanzati d'Italia, fondato sul principio del «territorio urbanizzato» come unico ambito ammissibile per le nuove costruzioni, con l'obiettivo dichiarato di azzerare il consumo di suolo netto entro il 2050. 

La Toscana (L.R. 65/2014) ha introdotto un sistema di governo del territorio che integra i principi della rigenerazione nel Piano strutturale, vincolando i Comuni a dimostrare l'esaurimento delle capacità edificatorie nell'urbanizzato prima di poter pianificare nuove espansioni. 

La Lombardia (L.R. 18/2019) ha optato per un approccio più orientato agli incentivi di mercato, con semplificazioni procedurali significative e premi volumetrici per gli interventi di rigenerazione — un modello che ha prodotto risultati apprezzabili in termini di attivazione di investimenti privati, ma che è stato criticato dalla stessa Assolombarda per la «incoerenza complessiva» del testo risultante dagli emendamenti parlamentari. 

Il Veneto ha approvato la legge «Veneto 2050» con obiettivi di riduzione progressiva del consumo di suolo. Il Piemonte ha aggiornato nel maggio 2025 la propria L.R. 16/2018 sulle misure per il riuso e la rigenerazione. 

Il Lazio (L. 12/2025) ha introdotto programmi di rigenerazione che includono la mobilità sostenibile, l'agricoltura urbana e il conseguimento dell'autonomia energetica come componenti integrate degli interventi. 

Questo mosaico regionale è, per certi versi, una ricchezza: dimostra che l'innovazione normativa in materia di rigenerazione è possibile, e che alcune esperienze territoriali hanno prodotto strumenti genuinamente avanzati. Ma è anche, per altri versi, una fonte di profondi squilibri. Regioni con forti tradizioni di pianificazione e risorse amministrative adeguate — come l'Emilia Romagna — hanno sviluppato sistemi efficaci; regioni con amministrazioni più deboli o culture urbanistiche meno mature hanno prodotto normative di scarsa qualità o non ne hanno prodotte affatto. Il risultato è una mappa della rigenerazione urbana italiana profondamente disomogenea, in cui le opportunità di accedere a strumenti efficaci dipendono in larga misura dalla regione in cui ci si trova, anziché da principi nazionali uniformi. 

Il DDL tenta di affrontare questo squilibrio prevedendo che le sue disposizioni «operano direttamente nei confronti delle regioni a statuto ordinario prive di legislazione in materia di rigenerazione urbana». È una soluzione di sussidiarietà ragionevole. Ma la qualità della legislazione regionale esistente — come dimostra il confronto tra l'approccio dell'Emilia  Romagna, fondato sulla pianificazione, e quello lombardo, fondato sugli incentivi di mercato — non è omogenea, e il DDL non introduce criteri minimi di qualità che permettano di distinguere la rigenerazione dalla demolizione speculativa con bonus. 

Come aveva già osservato il CNAPPC, esiste il rischio che la combinazione di premi volumetrici e deroghe procedurali produca, in alcuni contesti, effetti opposti a quelli dichiarati: non il recupero dei quartieri degradati, ma la sostituzione del loro tessuto sociale e fisico con nuove costruzioni destinate a segmenti di mercato completamente diversi dagli abitanti originari. 

La governance multilivello: tra ambizione e fragilità istituzionale 

Il DDL articola la propria architettura istituzionale attorno a un modello di governance multilivello che, sulla carta, ha una logica apprezzabile: il Piano Nazionale per la Rigenerazione Urbana fissa i principi e le priorità a scala nazionale; le Regioni definiscono le strategie territoriali e coordinano i Piani comunali; i Comuni sono i soggetti attuatori, con il supporto finanziario e tecnico del Fondo Nazionale. 

Le conferenze di servizi vengono semplificate per accelerare l'iter degli interventi complessi. È un disegno che richiama, almeno nell'intenzione, i modelli tedeschi del Stadtentwicklung e quelli olandesi della Ruimtelijke Ordening. 

Il problema è che questo modello presuppone una capacità amministrativa — a livello di Comuni, Regioni e Ministero — che in molti contesti italiani non esiste o è gravemente deficitaria. 

I dati sull'attuazione del PNRR sono, a questo riguardo, particolarmente eloquenti: dei 3,3 miliardi di euro assegnati ai Comuni per interventi di rigenerazione urbana attraverso la Missione M5C2, molti enti locali hanno faticato a rispettare le scadenze di affidamento dei lavori, tanto che la Legge di Bilancio 2025 ha dovuto prorogare i termini per la stipula dei contratti al 31 marzo 2025, e una parte dei fondi è stata riallocata. 

La Legge di Bilancio ha successivamente istituito un nuovo Fondo per i Comuni con meno di 15.000 abitanti, riconoscendo implicitamente che le risorse non erano state utilizzate efficacemente dai soggetti più piccoli. 

Questa esperienza suggerisce che il nodo critico non è la disponibilità di risorse — il PNRR e il Fondo Nazionale messo in campo dal DDL dimostrano che la volontà politica di finanziare la rigenerazione esiste — ma la capacità progettuale e gestionale degli enti locali, soprattutto dei Comuni di piccole e medie dimensioni che costituiscono la stragrande maggioranza del territorio italiano. 

Il DDL prevede «assistenza tecnica ai Comuni» come una delle voci finanziabili dal Fondo Nazionale, ma non introduce misure strutturali per rafforzare le strutture tecniche comunali, per istituire uffici di piano specializzati, per sviluppare competenze di project management che nel contesto italiano sono spesso assenti o inadeguate. 

Thomas B. Fischer, nelle sue ricerche sull'efficacia degli strumenti di pianificazione strategica, ha mostrato come il fallimento delle politiche urbane in molti Paesi europei non dipenda dalla qualità dei piani, ma dalla debolezza delle strutture amministrative chiamate ad attuarli. Vi è poi un problema di ordine costituzionale che il DDL non risolve: il riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di governo del territorio, sancito dall'art. 117 della Costituzione nella versione riformata nel 2001, produce un sistema di competenze concorrenti che ha storicamente generato conflitti davanti alla Corte Costituzionale ogni volta che la legislazione nazionale ha tentato di introdurre principi vincolanti di pianificazione. 

La legge dovrà trovare un equilibrio delicato tra l'esigenza di garantire standard minimi uniformi a livello nazionale e il rispetto dell'autonomia regionale. La soluzione adottata — operatività diretta del testo nelle Regioni prive di legislazione, con salvaguardia integrale delle normative regionali esistenti — è prudente dal punto di vista giuridico ma rischia di perpetuare le asimmetrie già esistenti.

 La sostenibilità ambientale: luci reali su un quadro ancora incompleto 

Sul versante ambientale, il DDL presenta innovazioni più convincenti rispetto al DDL del Codice dell'Edilizia. Il richiamo all'obiettivo europeo del consumo di suolo zero al netto entro il 2050 è esplicito e reiterato; il meccanismo del «saldo zero dei servizi ecosistemici» — che impone di compensare ogni eventuale nuova impermeabilizzazione con interventi di ripermeabilizzazione di entità equivalente — è uno strumento concettualmente avanzato, ispirato ai principi della Soil Strategy europea. 

Le disposizioni sulla forestazione urbana, sulla riduzione delle isole di calore, sulla biodiversità negli ambiti urbani oggetto di intervento riflettono un approccio che va nella direzione indicata da Kongjian Yu con la sua filosofia della Sponge City: la città che assorbe, trattiene e restituisce le risorse naturali piuttosto che impermeabilizzarle e sprecarle. 

È apprezzabile, in questo senso, che il testo preveda la ripermeabilizzazione dei suoli come obiettivo esplicito degli interventi di rigenerazione, e che le risorse del Fondo Nazionale possano essere destinate al verde urbano. 

È apprezzabile che la delocalizzazione degli edifici in aree a rischio idrogeologico sia prevista con bonus volumetrici condizionati al miglioramento delle prestazioni ambientali. Sono passi nella direzione giusta, e chi scrive li riconosce senza riserve. 

Tuttavia, anche sul versante ambientale permangono lacune significative. Il meccanismo del saldo zero dei servizi ecosistemici non è accompagnato da standard tecnici di misurazione nazionali uniformi, rischiando di produrre applicazioni difformi e in parte arbitrarie. 

Non vi sono standard vincolanti di verde urbano per abitante nei nuovi interventi di rigenerazione una lacuna che il confronto con la legislazione danese o olandese rende evidente. 

Il tema della mobilità sostenibile è richiamato, ma non collegato in modo operativo agli strumenti di pianificazione: la riqualificazione di un quartiere può produrre nuovi edifici energeticamente efficienti ma continuare a essere progettata in un'ottica di piena accessibilità automobilistica, contraddicendo ogni principio di sostenibilità urbana. 

Proposte per una legge all'altezza: cinque integrazioni necessarie 

Non è nel carattere di chi scrive limitarsi alla critica senza tentare di indicare una direzione. Il DDL sulla Rigenerazione Urbana è, lo si è detto, un passo avanti apprezzabile rispetto al vuoto normativo nazionale. Ma è un passo che, nella sua forma attuale, non è sufficiente a produrre la trasformazione di cui le città italiane hanno bisogno. 

Ciò che segue è un tentativo di indicare, in modo sintetico, cinque integrazioni strutturali che potrebbero rendere il testo all'altezza delle sue ambizioni dichiarate. 

-Prima integrazione: quote vincolanti di housing sociale e mixité. Qualsiasi intervento di rigenerazione che beneficia di premi volumetrici e incentivi fiscali pubblici dovrebbe destinare una quota minima vincolante — non inferiore al 20-25% delle superfici residenziali — a edilizia residenziale sociale o a canoni calmierati. Questo principio, già codificato in Francia, Olanda, Spagna e in alcune regioni italiane virtuose, è la condizione necessaria affinché la rigenerazione non si trasformi in un sussidio pubblico alla speculazione immobiliare. Il costo di questa misura è relativamente modesto rispetto al beneficio: il valore dei premi volumetrici concessi è di gran lunga superiore al costo delle quote sociali richieste, come ha dimostrato ampiamente la letteratura economica sull'applicazione della legge SRU francese. 

Seconda integrazione: ancoraggio vincolante alla pianificazione urbanistica. Condividendo pienamente la posizione dell'INU, si ritiene che gli interventi di rigenerazione debbano essere obbligatoriamente inseriti all'interno dei Piani Urbanistici Generali comunali, e non possano essere attivati come procedure in deroga agli strumenti urbanistici vigenti. La rigenerazione deve diventare il motore della pianificazione ordinaria, non un meccanismo eccezionale che la scavalca. Bernardo Secchi aveva costruito tutta la propria opera sulla convinzione che la qualità urbana si produce attraverso la pianificazione come «progetto del territorio», non attraverso la somma di interventi edilizi puntiformi, per quanto incentivati. 

Terza integrazione: standard ambientali vincolanti e misurabili. Le disposizioni sulla  sostenibilità ambientale devono essere tradotte in standard tecnici nazionali uniformi: una quota minima di superficie permeabile per ogni intervento, un indice minimo di verde urbano per abitante, criteri obbligatori di biophilic design che integrino ecosistemi naturali nel tessuto costruito. Il saldo zero dei servizi ecosistemici deve essere definito con metodologie di misurazione standardizzate, verificabili e sottoposte a monitoraggio pubblico. 

Il progettista Carlo Ratti ha mostrato come gli strumenti di data analytics urbana possano oggi fornire sistemi di monitoraggio in tempo reale della qualità ambientale dei quartieri rigenerati: sarebbe una straordinaria occasione per integrare l'innovazione tecnologica con la pianificazione territoriale. 

Quarta integrazione: partecipazione democratica strutturata. I processi di rigenerazione devono essere obbligatoriamente accompagnati da procedure di partecipazione degli abitanti che vadano oltre le consultazioni formali: co-progettazione strutturata, diritto di proposta delle comunità locali, garanzie procedurali per i residenti vulnerabili che rischiano di essere espulsi dal quartiere in trasformazione. Il droit à la ville di Henri Lefebvre — il diritto non solo di accedere alla città ma di contribuire a plasmarla — è una categoria che deve trovare espressione in strumenti normativi concreti, non solo in enunciazioni di principio.

Quinta integrazione: rafforzamento strutturale delle capacità amministrative locali. Il Fondo Nazionale deve destinare una quota significativa — non inferiore al 10-15% — al rafforzamento delle strutture tecniche comunali: uffici di piano specializzati, personale con competenze di rigenerazione urbana, accesso a piattaforme di condivisione delle esperienze tra Comuni. Il modello tedesco dei Stadtentwicklungsgesellschaften — società di sviluppo urbano a partecipazione pubblica che operano come soggetti tecnici al servizio dei Comuni — potrebbe essere adattato al contesto italiano come strumento per colmare il deficit di capacità amministrativa che ha già causato il sotto-utilizzo delle risorse del PNRR.

Conclusioni: una legge necessaria, ma non sufficiente 

Vi è un paradosso al cuore del dibattito normativo italiano sulla rigenerazione urbana: nel momento in cui una legge organica è finalmente vicina all'approvazione, il quadro entro cui quella legge dovrà operare è stato significativamente modificato — e non in senso migliorativo — dal DDL sul Codice dell'Edilizia che avanza in parallelo. 

La semplificazione procedurale introdotta dal Codice, con la liberalizzazione dei cambi di destinazione d'uso e la riduzione degli ostacoli alle sanatorie, rischia di creare un regime normativo nel quale gli operatori privati trovino più conveniente sfruttare i meccanismi del Codice piuttosto che impegnarsi nei processi più complessi — ma potenzialmente più trasformativi — previsti dalla legge sulla rigenerazione. 

È il problema della coerenza di sistema che manca: due leggi che procedono su binari separati, con logiche in parte contraddittorie, anziché formare un corpus normativo integrato e coerente. È questo il limite più profondo del processo riformatore in corso: non il contenuto di questo o quel singolo provvedimento, ma la mancanza di una visione d'insieme sulla città che si vuole costruire. 

Il professor Romeo Farinella ha mostrato, nei suoi studi sulla rigenerazione dei contesti fluviali e industriali, come i processi di trasformazione più riusciti siano quelli che nascono da una visione strategica del territorio condivisa tra istituzioni, comunità e operatori, e si dispiegano nel tempo con coerenza e continuità. Ciò che l'Italia manca non è la norma tecnica: è la visione. E una visione non si produce con una legge, per quanto ben scritta: si produce con un sistema politico capace di pensare la città come un bene comune di lungo periodo, non come una macchina per produrre consenso attraverso le licenze edilizie. 

Il DDL sulla Rigenerazione Urbana merita di essere approvato — ma nella versione più avanzata che l'iter parlamentare può produrre, con le integrazioni indicate e con la determinazione necessaria a superare le resistenze di chi preferisce una legge dall'impatto minimale rispetto a una che cambi davvero le cose. La fase emendativa è il momento in cui queste battaglie si vincono o si perdono. La speranza — che non è ingenuità, ma fiducia nella capacità dei tecnici, degli accademici e degli ordini professionali di influenzare un processo legislativo ancora aperto — è che il Parlamento sappia cogliere questa occasione. 

Non per la città astratta delle enunciazioni di principio, ma per la città reale: quella in cui vivono persone concrete, con bisogni concreti, che meritano risposte concrete.