PIANIFICAZIONE SOSTENIBILE DEL TERRITORIO NELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE, COMUNITARIA E NAZIONALE

Un recente studio a firma dell'arch. Manuela Alessi  (APAT/ ):LA PIANIFICAZIONE SOSTENIBILE DEL TERRITORIO NELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE, COMUNITARIA E NAZIONALE ha evidenziato quanto segue:

Pianificazione Sostenibile del Territorio: Evoluzione, Strumenti e Prospettive

Il concetto di pianificazione sostenibile del territorio trascende i meri parametri urbanistici, integrando necessariamente la valutazione e la tutela della qualità ambientale. Questa visione olistica richiede un approccio che consideri l'ambiente non come una variabile secondaria, ma come elemento fondante e regolatore del processo di trasformazione territoriale. La ricerca presentata nel testo mira a esaminare lo stato attuale degli strumenti di pianificazione in Italia, le interrelazioni tra piani, normative e tipologie di intervento, al fine di comprenderne l'impatto reale sulle trasformazioni del territorio.

Evoluzione della Pianificazione in Italia

Storicamente, la pianificazione urbanistico-territoriale italiana, fino alla metà degli anni '70, era primariamente focalizzata sugli aspetti funzionali. Successivamente, si è assistito a un'evoluzione significativa con l'introduzione di strumenti orientati alla tutela ambientale. Inizialmente, questi nuovi piani (Piani Paesistici, Piani di Bacino, Piani di Aree Protette, piani settoriali per acque, rifiuti, ecc.) avevano un carattere prevalentemente territoriale o settoriale, con Stato e Regioni come principali referenti istituzionali. A partire dagli anni '90, l'attenzione si è spostata anche verso l'ambito urbano, con la nascita di piani specifici per mitigare l'inquinamento (Piani di Risanamento Acustico, Piani Energetici Comunali, Piani Urbani per il Traffico).

Nonostante un quadro legislativo apparentemente robusto (leggi sulla Valutazione di Impatto Ambientale - VIA, il sistema delle Agenzie Regionali per la Protezione dell’Ambiente - ARPA), l'attuazione della pianificazione ambientale risulta ancora frammentaria e disomogenea. Poche regioni hanno intrapreso un rinnovamento complessivo della materia urbanistica in chiave di sviluppo sostenibile. I Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (PTCP), rilanciati dalla Legge 141/90, hanno tuttavia dimostrato la vitalità dell'ente intermedio nel governo del territorio.

A livello comunale, l'integrazione tra pianificazione urbanistica e ambientale ha progressivamente modificato gli strumenti tradizionali come il Piano Regolatore Generale (PRG). L'Osservatorio Nazionale INU Piani Comunali evidenzia diverse fasi: PRG antecedenti al 1985 con scarsa attenzione ambientale; PRG tra 1985-1989 con il rilancio della pianificazione paesistica; PRG tra 1990-1994 dove emerge chiaramente la centralità delle componenti ambientali; PRG post-1995 dove la questione ambientale si intreccia con la riforma urbanistica. Tuttavia, nonostante l'incorporazione di contenuti ambientali, manca ancora un "sistema" integrato: la sovrapposizione di piani e provvedimenti genera complessità gestionali. La sfida cruciale è passare da una miriade di provvedimenti settoriali a poche politiche integrate, chiare, con tempi e risorse definiti e risultati controllabili, superando la difficoltà di tradurre le politiche in azioni coordinate tra diverse competenze. L'integrazione tra le Agende 21 Locali e gli strumenti di pianificazione territoriale è vista come fondamentale.

Sviluppo Sostenibile: Definizioni e Programmi d'Azione

Lo sviluppo sostenibile, definito dal Rapporto Brundtland (1987) come "sviluppo capace di soddisfare i bisogni della attuale generazione senza compromettere il soddisfacimento dei bisogni delle future generazioni", è stato sancito dalla Conferenza ONU di Rio (1992). Esso rappresenta l'intersezione e l'equilibrio dinamico tra sviluppo economico, sociale e ambientale, richiedendo un approccio globale e la partecipazione consapevole delle comunità locali.

La Comunità Europea ha giocato un ruolo chiave con i suoi Programmi di Azione Ambientale. Il Quinto Programma (1993) ha introdotto principi fondamentali come l'integrazione della dimensione ambientale in tutte le politiche e la condivisione delle responsabilità tra i vari attori, individuando temi prioritari (cambiamento climatico, qualità dell'aria, ambiente urbano, rifiuti, acque, biodiversità, ecc.). Il Sesto Programma (2001-2010), basandosi sulla valutazione del decennio precedente, ha rafforzato gli indirizzi strategici: migliorare l'attuazione normativa, integrare le tematiche ambientali, usare il mercato a favore dell'ambiente, promuovere la partecipazione dei cittadini e una gestione del territorio più ecologica. Il Trattato di Amsterdam (Art. 6) ha reso l'integrazione ambientale un obbligo trasversale.

In Italia, la Strategia Nazionale d’Azione Ambientale (2002) si pone in continuità con l'azione europea, mirando a garantire coerenza con il Sesto Programma UE e gli obiettivi di Lisbona e Goteborg (occupazione, coesione sociale, tutela ambientale), promuovendo concertazione e partecipazione.

Ambiti Specifici di Intervento e Strumenti

• Clima e Atmosfera: Il Protocollo di Kyoto (ratificato dall'Italia con L. 120/2002) impone una riduzione delle emissioni (-6,5% rispetto al 1990). La pianificazione urbana deve favorire la stanzialità e l'integrazione, riducendo la necessità di spostamenti, attraverso strumenti come il Piano Generale dei Trasporti (PGT), i Piani Urbani del Traffico (PUT) e della Mobilità (PUM). La qualità dell'aria, normata dalla Direttiva Quadro 96/62/CE, richiede pianificazione integrata (con Valutazione Ambientale Strategica - VAS) e uso di modelli previsionali. Anche l'inquinamento indoor è rilevante, considerato il tempo trascorso in ambienti confinati, e normato da direttive specifiche (es. sui prodotti da costruzione e sul radon).

• Difesa del Suolo: La Legge 183/89 sui bacini idrografici ha mostrato limiti applicativi dovuti a una visione ristretta e frammentazione normativa. Serve un approccio integrato che consideri aspetti fisici, sociali ed economici, coordinando le norme, favorendo interventi preventivi, adeguando l'edilizia (specie in zone sismiche), sviluppando linee guida e integrando la pericolosità geologica nei piani regolatori.

• Natura e Biodiversità: La Convenzione di Rio (1992) definisce la biodiversità in senso ampio. La Legge Quadro 394/91 sulle Aree Protette ha segnato un passo avanti, pur con difficoltà attuative. La Rete Natura 2000 (Direttive Habitat e Uccelli) e la "rete ecologica" nazionale (QCS 2000-2006) sono strumenti chiave. La Convenzione Europea del Paesaggio (2000) sottolinea l'importanza della qualità paesaggistica e della partecipazione. Le azioni devono mirare alla gestione dei siti Natura 2000, all'incremento dei dati, all'integrazione della biodiversità nella pianificazione, alla valorizzazione sostenibile e alla limitazione della frammentazione degli habitat.

• Energia: Obiettivi UE e nazionali spingono per l'incremento delle fonti rinnovabili (Libro Bianco UE, Direttiva 2001/77/CE). Nel settore industriale, la Direttiva IPPC impone le Migliori Tecniche Disponibili (BAT) e l'efficienza energetica. Nel civile, si punta all'innovazione tecnologica (architettura bioclimatica) e alla riduzione delle dispersioni (manutenzione impianti), oltre all'informazione dei consumatori.

• La Città: Spazio cruciale per le criticità ambientali e per le iniziative di Agenda 21 Locale. Si evidenzia uno squilibrio Nord-Sud in Italia. Gli obiettivi generali mirano al riequilibrio territoriale, alla qualità ambientale urbana, all'uso sostenibile delle risorse, alla valorizzazione socio-economica equa e al miglioramento della partecipazione democratica. Le linee d'azione includono l'integrazione della sostenibilità nei piani locali, il rafforzamento della pianificazione ambientale settoriale, programmi di riqualificazione urbana sostenibile, uso di leve fiscali ed economiche, innovazione amministrativa (VAS) e potenziamento della governance locale partecipata.

• Rumore: La Legge Quadro 447/95 introduce limiti acustici specifici (emissione, immissione, differenziale, attenzione, qualità). La prevenzione attraverso la pianificazione (zonizzazione acustica, scelte morfologiche e viabilistiche) è fondamentale, integrando questi aspetti con altri piani territoriali e con i processi di Agenda 21.

• Informazione e Partecipazione: Essenziali per orientare comportamenti e decisioni verso la sostenibilità. È necessaria una maggiore consapevolezza pubblica, supportata da condizioni di fattibilità economica, incentivi e partecipazione informata.

Strumenti Finanziari

Il perseguimento della sostenibilità richiede risorse adeguate.

• Strumenti Comunitari:

  • LIFE: Finanzia progetti per l'ambiente, divisi in LIFE-Natura (conservazione habitat/specie), LIFE-Ambiente (azioni dimostrative/innovative per integrare ambiente e sviluppo sostenibile in vari settori come pianificazione, acque, attività economiche, rifiuti, prodotti) e LIFE-Paesi Terzi.

  • URBAN: Specifico per la rivitalizzazione economica e sociale di aree urbane degradate, attraverso un approccio integrato che include sostegno alle imprese, occupazione, servizi, infrastrutture e partecipazione.

• Strumenti Nazionali:

  • Agenda 21 Locale: Il Ministero dell'Ambiente ha cofinanziato progetti per attivare processi partecipativi locali di Agenda 21.

  • PRUSST (Programmi di Riqualificazione Urbana e di Sviluppo Sostenibile del Territorio): Programmi complessi promossi dal Ministero dei Lavori Pubblici per interventi integrati su infrastrutture, tessuto economico, ambiente e tessuto urbano/sociale, superando la scala comunale e connettendo diverse fonti di finanziamento (statali, europee, private).

  • PRU (Programmi di Recupero Urbano): Finalizzati al recupero di tessuti urbani degradati, migliorando servizi e qualità ambientale, con interventi pubblici e privati su immobili, urbanizzazioni, arredo urbano ed edilizia.

  • Contratti di Quartiere (I e II): Programmi complessi per il recupero edilizio e sociale di quartieri degradati, con enfasi sulla partecipazione degli abitanti, l'innovazione (risparmio energetico), l'integrazione sociale e l'occupazione, in linea con i principi di Agenda 21.

Buone Pratiche e Conclusioni

La diffusione di una cultura della sostenibilità dipende da scelte politiche e dalla pressione dell'opinione pubblica. Le "Buone Pratiche" – azioni esportabili che muovono verso la gestione sostenibile locale – sono fondamentali. Il progetto GELSO dell'APAT raccoglie e valuta tali pratiche secondo criteri di ammissibilità e qualificazione, facilitandone la diffusione.

In conclusione, integrare la sostenibilità ambientale nella pianificazione richiede un cambio di paradigma, superando la tradizionale separazione tra tutela e sviluppo. L'approccio normativo deve evolvere da prescrittivo e vincolistico ("conservazionista") a prestazionale, promuovendo responsabilità e partecipazione. La dialettica tra norma e progetto va intensificata, affinché la norma diventi un "abaco dell'intelligenza progettuale". È necessario un ripensamento complessivo che riconosca il territorio come sistema complesso e dinamico, integrando valori ambientali e bisogni di trasformazione. Come osservato da Bernardo Secchi, forse "tutto l’ambiente dovrà essere progettato se vorrà essere conservato". La pianificazione ambientale, integrando trasformazioni e impatti, ha generato nuovi strumenti (programmi complessi, piani ambientali urbani, processi partecipativi come Agenda 21). Il successo dipenderà dalla capacità di creare politiche integrate, supportate da strumenti normativi avanzati, finanziamenti adeguati, volontà politica e partecipazione attiva, valorizzando e diffondendo le esperienze positive